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孙来斌：低效的美国政治

时间：2016-10-11 浏览量： 作者：孙来斌

    美国建国以来240年的历史，也是其政治制度发展演变的历史。作为一个高度发达的资本主义大国，美国的政治制度历来引人关注。近年来，美国政治制度运行过程中的低效问题日益凸显。其中，制衡制度降低行政效率，政党恶斗导致决策困难，利益集团侵蚀国家治理能力，尤为引人关注。

    一、制衡制度降低行政效率

    1.制衡制度的设计初衷
    实行三权分立，是美国基本政治制度确立的重要原则。从政治思想史的角度来看，三权分立的理念可追溯至古希腊思想家亚里士多德的政体三要素论，后经17世纪英国思想家洛克等人的发展，到孟德斯鸠那里正式成型。在1748年的《论法的精神》中，孟德斯鸠将国家权力分为立法权、行政权和司法权，主张将其分别交给三个不同的国家机关管辖，从而实现权力的制约与平衡。孟德斯鸠的理论对美国制衡制度的确立产生了重大影响，成为1787年美国联邦宪法的理论基石。当然，美国人对孟德斯鸠的三权分立学说做了一些修正：立法权由国会两院（参议院和众议院）分享；总统有权否决国会通过的法律；总统有权与外国缔结条约，但条约需要获得参议院批准方能生效，等等。尽管如此，保障公民的自由，避免权力的滥用，依然是美国制衡制度设计的出发点。
    2.制衡制度的运行缺陷
    当代著名丹麦学者莫恩斯·赫尔曼·汉森认为，三权分立是一种过时的理论，因为“职能分立和人事分立原则已经因为种种例外而千疮百孔，必须被抛弃。而且，职能细分成立法、行政与司法，这在理论上是清晰的，但在实践中却不起作用。”在制度运行中，由于立法和司法部门影响力过大，行政部门的行政效率往往因此受损。而立法、行政、司法机关之间常常出现摩擦、扯皮，导致许多紧要国事不能得到以及时决断。例如，2008年，当金融危机越演越烈之时，美国国会内部对“7000亿美元救市计划”存有反对意见。这一情况，让计划的倡导者、时任财长保尔森非常着急。为了尽快让救援计划获得通过，保尔森多方周旋，甚至在众议院女议长佩洛西面前下跪，引来国际舆论一片哗然。日裔美国政治学者福山在《美国政治制度的衰败》中指出，美国政府的问题源于政府与约束政府的各个机构之间出现了结构性失衡，法院和立法部门在不断篡夺行政部门的许多正常职能，由此造成政府运作在整体上缺乏连贯性且效率低下。

    二、政党恶斗导致决策困难

    1.党派之争引发政治极化
    《纸牌屋》（House　of　Cards）是当下流行的美国政治题材系列电视剧，讲述了一个失意的众议院多数党“党鞭”（Party　Whip）安德伍德在白宫运作权力的故事。在权力欲的支配下，安德伍德将白宫、参众两院、媒体等资源都变成手中运用自如的纸牌。事实上，真实版的“纸牌屋”经常在美国政治生活中上演。
    出于选票的计较，国会议员常常站在党派利益和地方利益的立场，而将国家的整体利益和长远利益弃之脑后，选举时使尽招数讨好选民、漫天许诺，选举后许诺成空、无人过问。议会在政客眼里成为权力角逐和政治分肥的舞台。议会党争陷入只论党派、不问是非的境地，彼此攻讦、互相扯皮成为常态，结果导致议会立法举步维艰。更有甚者，还出现了所谓“政治极化”现象。20世纪70年代以来，由于美国工薪阶层实际工资增长停滞，“大好时光”时代的资本主义结束，社会分化明显，并在金融危机爆发后日益加剧。在医保、就业、养老金等问题上，社会舆论燃点降低。为了赢得选票和政治献金，民主党和共和党都倾向于以极端主张迎合选民需要。于是乎，就出现了一种政治怪相：成熟的判断、不偏不倚的主张，得不到应有肯定；观点激进、剑走偏锋，反而能吸引选票。例如，在当前美国大选中，特朗普在竞选中口无遮拦，煽动极端情绪，提出了不少奇葩政策主张，却一路过关斩将。有评论指出，特朗普成功“点燃了美国的中产之怒”并利用了这种愤怒情绪。“特朗普现象”为美国的民主健康状况亮起了红灯，反映出美国社会的政治分裂状况。
    2.政治极化导致“否决政体”
    民主党、共和党的政党恶斗引发的政治极化现象，最终导致福山所说的“否决政体”：权力制衡与政治极化相互叠加，导致互不妥协、相互否决，“我办不成事也不能让你办成”。英国“简明词语”速记公司主编凯文·拉弗蒂几年前在《美国民主的高昂代价》一文中描述道：“现代国会议员往往是他们所在政党或选举赞助者的奴隶。你每天都会看到这样的情景在国会上演，那里的党派纷争和两极分化现象非常严重，皮尤研究中心称，目前的情况是25年来最糟糕的。”近年来，由于美国政府“光说不练”，两党掣肘对立、相互否决，结果先后出现了因“债务上限”而导致的政府关门危机、移民政策改革悬而未决导致的非法移民潮、牵扯各方神经的控枪难题，等等。民主党与共和党围绕这些问题的党争与拖沓，引起美国民众的强烈不满。

    三、利益集团侵蚀国家治理能力

    1.利益集团左右选举走势
    选举制度长期以来是美国赖以标榜其政治民主的重要方面，但是反映选举结果的往往并非民意，金钱在其中发挥着重要作用。诚如一些学者指出，金钱政治在美国之所以影响深远，根子在于其政治制度的内在矛盾：民主要靠选票，而竞选需要金钱。曾经帮助威廉·麦金莱赢得1896年大选的马克·汉纳早就说过：“要赢得选举，需要两个东西：第一是金钱，第二我就记不得了。”众所周知，美国历任总统和国会选举的花费都高得惊人。据美国“响应性政治中心”执行主任克鲁姆霍尔茨分析，2012年美国总统大选的总花费超过了60亿美元；美国竞选专家预测，2016年美国大选总开支可能超过100亿美元。巨额的竞选经费使竞选者不得不依赖于利益集团的帮助，政治献金的合法化则为利益集团影响选举进而影响政策提供了有效渠道。因此，政客傍大款，大款捧政客，成为美国社会的一大风景。在近几届美国总统选举中，人们不难发现军火集团、能源集团、犹太财团的身影。美国前总统艾森豪威尔在离职前的告别演说中提出“军工联合体”概念，并告诫美国人要小心这头“怪兽”，决不能让其膨胀的势力危害民主进程。但是，在五十多年后的今天，军火集团在美国社会政治生活中正在发挥着“怪兽”般的巨大作用。
    2.利益集团影响政府决策
    利益集团影响政策制定和运行，在很大程度上侵蚀了美国的国家治理能力。有研究美国政治制度的学者指出，在国会、政府和利益集团之间存在着一个非正式的“铁三角”关系。虽然某一任总统或某一届国会曾试图改变这种关系，但鲜有人怀疑利益集团对政府决策的影响力。除了通过政治献金左右选举走势以外，利益集团还在具体问题上对国会议员和政府官员展开游说，从而影响政府决策。在华盛顿的游说组织、公关公司多如牛毛。有资料表明，美国500家大公司在华盛顿均设有公关公司；有成千上万的律师、卸任议员及其助手、退职行政官员和公关专家，被利益集团雇用。利益集团通过对政府官员和议员展开游说，利用国会听证会或法院审判等场合陈述观点，利用社会舆论烘托政治氛围，以此影响政策的制定和实施。例如，当2008年金融危机爆发时，议会和政府在要不要救市问题上议而不决；而一旦决定救市，在要不要对某些企业援手时，议会和政府则表现得非常默契。因为利益集团的牵扯，美国政府最终为华尔街巨亏买单。对此，美国著名左翼经济学家理查德·沃尔夫深刻指出：“面对今天的危机，我们看到的是资本主义社会特有的荒唐现象——丧失抵押赎回权和失业的数百万工人痛苦不堪，而其他人却安然无恙；某些遭受损失的资本主义企业得到巨额的政府援助，而其他企业却被抛向破产的境地。”

    四、中国不需要美国式的低效政治

    1.美国式民主是发展中国家玩不起的政治游戏
    曾几何时，美国式民主在世界上占尽道德优势和话语优势，并被广泛效仿。近些年来，特别是2008年国际金融危机爆发以来，情况有所改变。个中原因无疑是多方面的，其中，一些国家民主实践的经验和教训算得上一条。二战以来，以美国为代表的西式民主在世界推销鲜有成功的例子。即便是不时被西方当作例证的韩国、新加坡，在走向西式民主的道路上，也做了许多适合自己国情的“改版”，强调政府在现代化过程中的主导作用。更常见的情况是，一些发展中国家盲目移植西方多党制、自由选举制，结果导致“民主之殇”：有的改旗易帜，步入歧途；有的水土不服，陷入党争之乱；有的引起内战，国家四分五裂。
    美国式民主是发展中国家玩不起的政治游戏。美国政治制度的形成和发展，有其历史和现实基础。美国政治制度既存在着金钱政治、低效政治等弊端，也有其调节空间、回旋余地。美国综合国力强、资源优势大、发展程度高，有玩转低效政治游戏的本钱。对于发展中国家而言，要想尽快提高发展程度、提升国际地位，需要高效的政治、民生的发展。在发展中国家，民主与民生构成一对特殊的矛盾。离开民生的民主说教，人民不感兴趣。“某国虽然很穷，但民主很发达。”这种西方民主价值理念的逻辑荒诞性不言自明。正如牛津大学教授斯特恩·雷根所言：民主只有促进了发展，才能确保民主自身的发展。没有发展，民主会被历史湮没。
    2.中国制度的高效优势受到国际关注
    作为世界上最大的发展中国家，中国不需要美国式的民主。对此，哈佛大学教授托尼·赛奇在接受中国记者专访时表示：“中国近代史和中国共产党自身的历史中都有很多好的治理办法，要学习过去的一些经验。学美国没什么意思，中国肯定不会有美国的体制。”
    中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是我们从历史和现实得出的一条基本结论。对于这一点，意大利经济学家洛蕾塔·拿波里奥尼在《为何中国共产党比我们资本主义国家经营得好》一文中作出了自己的分析：“中国如果没有建立具有国家凝聚力的政权，就不可能取得今天的成就。也许有人会发出疑问：‘开放的民主政治体制不是更适合中国吗？’答案是，中国从1860年至1945年殖民统治期间历经磨难的事实证明，这种体制在中国并不可行。”就现实而言，中国有960多万平方公里土地、56个民族、13亿多人口，如果离开了党的坚强领导，难免会出现一盘散沙甚至分崩离析的局面。如果出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象，出现党争纷沓、相互倾轧的现象，出现相互掣肘、内耗严重的现象，中华民族为实现伟大复兴的努力将化为泡影。
    中国特色社会主义民主建设的一大经验，就是把坚持党的领导与保证人民当家作主统一起来，既避免了西式民主的陷阱，也避免了发展上的“李嘉图陷阱”，在民主与民生的结合中保持制度活力。中国制度的高效优势，赢得了许多国际人士的肯定。福山在题为《美国民主没有什么可教给中国的》文章中称，“中国的政治体制最重要的优点就是能够迅速做出众多复杂的决定，而且决策的结果还不错，至少在经济政策方面如此。”英国著名学者戴维·麦克莱伦认为，高效是中国体制的巨大优势。“比较而言，美国总统奥巴马的很多立法草案，在经历国会漫长程序后仍原封未动。因此，中国政府在启动改革或某项具体工作时，常占据着强有力的地位。”这些评价，应该说是公允的。
    （作者系武汉大学马克思主义学院教授）

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